Recaudacion Tributaria Provincial En Baja: Una Cronica Anunciada Pero… ¿Evitable?

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Las variables macroeconómicas de nuestro país no vienen resultando ser de las magnitudes esperadas por el Gobierno.

Aún cuando se notan ínfimos avances en algunos ítems (inflación, por ejemplo) en otros la cuestión no es esperanzadora sino todo lo contrario (tipo de cambio, nivel de actividad económica, inversión, balanza comercial, tasa de interés, recaudación tributaria, etc.).

El panorama es tan complejo que hasta algunos de los más altos funcionarios del Fondo Monetario Internacional manifestaron que subestimaron la situación económica argentina[i].

Pareciera en estos tiempos que todos los defectos de nuestra economía son responsabilidad exclusiva de la política. No dudamos que gran parte de ese postulado sea cierto, pero existe una cuota de responsabilidad que le toca a los funcionarios técnicos cuando no son capaces de advertir los hechos de la realidad y aconsejan medidas ineficaces o ineficientes.

En nuestro país, el manejo de la política económica está centralizado por el gobierno Nacional y desde allí se imponen a las provincias ciertas pautas rectoras, por lo que los márgenes de maniobra de los gobiernos subnacionales son escuetos.

Esta situación de absoluta dependencia económica y financiera de las provincias se termina por agravar cuando el manejo de ciertos agregados macro a nivel local no son gestionados correctamente.

Pongamos por caso la provincia de Jujuy y enfoquemos lo estrictamente impositivo para observar que la política tributaria es casi inexistente.

Por un lado, no existen beneficios impositivos para las actividades que puedan considerarse estratégicas de su matriz insumo producto, por lo que no hay incentivos para aprovechar ventajas competitivas si las hubiere.

Por otro lado, las alícuotas de ingresos brutos hoy se adecuan en términos generales a las del país y las de sellos siguen igual suerte. Tampoco se implementan políticas sobre las tasas medias impositivas o sobre la propensión marginal al consumo en procura de obtener efectos positivos originados en el multiplicador fiscal de la economía. En este mismo orden de ideas nunca existieron en Jujuy medidas anti cíclicas para sobrellevar caídas en términos reales de la recaudación.

En este escenario aparece un dato alarmante para las finanzas públicas de Jujuy y es que la recaudación tributaria viene padeciendo once meses consecutivos en los que queda por debajo de la inflación, al igual que la recaudación nacional[ii].

Esta circunstancia no debiera sorprender ya que como hemos expresado en otras ocasiones, la recaudación tributaria provincial depende en gran medida de la recaudación nacional, principalmente por el arrastre del impuesto sobre los ingresos brutos por parte del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Pero no solo ello, el endurecimiento en materia de facturación y pagos o la eficiencia alcanzada en la fiscalización por parte del organismo recaudador nacional tiene su cuota adicional de implicancia. Y desde hace mucho tiempo que los analistas fiscales advirtieron en los medios de prensa lo que sucedía con los ingresos que recauda la  AFIP.

Ahora bien, que esta situación sea una crónica anunciada para cualquier analista fiscal abre un cuestionamiento: ¿era este escenario evitable?

En nuestra opinión la respuesta es afirmativa y deviene en una crítica hacia los responsables de la política tributaria por la falta de reacción ante los datos disponibles, circunstancia ésta que, en rigor, desnuda una carencia de visión y de planificación de la fiscalidad local.

Los datos a los que se hacen mención no son otros que los que a continuación se exponen en tres cuadros separados:

En efecto, desde Julio de 2018 que la recaudación tributaria provincial crece por debajo de la inflación, lo que supone una baja importante en el flujo de los recursos con que cuenta el Estado Provincial para hacer frente a un monto de gastos creciente por el mismo efecto inflacionario.

Son once (11) meses en los que la brecha entre incremento de recaudación e inflación pareciera agrandarse en el tramo que corresponde al ejercicio 2019, llegando a un pico de 34% en el mes de mayo de este año.

Se sabía que el Consenso Fiscal limitaría una parte importante de la política tributaria por cuanto existen compromisos de reducir alícuotas aplicables en el impuesto sobre los ingresos brutos según el cronograma acordado y que ello afectaría negativamente las recaudaciones provinciales[iii] agravadas, además, por una fuerte caída en el nivel de actividad económica.

Lo que resultó preocupante es que no se vislumbran todavía los cambios relevantes en el fisco provincial respecto del proceso de mutación de ingresos brutos que se transformará en un impuesto a las ventas que gravará la etapa de comercialización, de la eliminación del impuesto de sellos y de la fijación futura de valuaciones fiscales para los inmuebles por parte del Organismo Federal de Valuaciones de Inmuebles[iv]. Ese estatismo no es solo patrimonio de Jujuy sino que en gran parte de las provincias el panorama es similar.

Otro aspecto que merece crítica es la gestión gerencial del organismo recaudador jujeño.

A veces inconexa, a veces errática, pero casi siempre ineficaz, muchas de sus acciones parecieran no ser fruto de matrices de intervención ni de modelos inteligentes de gestión basados en los perfiles de los contribuyentes jujeños sino costumbrismos administrativos basados meramente en experiencias antiguas, en manuales en desuso o en caprichos gerenciales.

El fisco provincial cuenta con un surtido abanico de herramientas de acción con un grado variable de poder fiscal, concepto éste vinculado con una medida de la exhaustividad en la utilización de los recursos estatales por parte de esas herramientas. La relación de poder fiscal y costo de administración es directa en muchos casos y ello resulta obvio: las medidas de mayor penetración suponen una utilización más intensiva de recursos por lo que su costo en términos monetarios es mayor. Ergo, la elección de las herramientas administrativas a utilizar debe realizarse en condiciones de certeza.

En el concreto caso jujeño surgen diversos interrogantes: ¿se conoce a los contribuyentes? ¿Qué actitud asumen frente al cumplimiento de sus obligaciones impositivas? ¿Se dispone de información sobre los niveles de cumplimiento o el tamaño de las brechas de incumplimiento? ¿Con qué métodos se determinan las brechas? Quienes incumplen, ¿lo hacen porque quieren y pueden, o porque en verdad no pueden o no saben cumplir? ¿Y qué pasa con esos contribuyentes cuando se los fiscaliza? ¿Deponen su actitud?

Responder los interrogantes planteados requiere de un análisis no solo de tipo objetivo sobre el resultado estadístico del porcentaje de incumplimiento tributario de los contribuyentes sino que se necesita además un análisis de tipo subjetivo sobre las actitudes de los contribuyentes.

En términos más espartanos, no solo se requiere determinar qué porcentaje de contribuyentes cumple con todo el ciclo de cumplimiento tributario sino que es necesario además determinar qué porcentaje de los que no cumplen tienen intenciones de hacerlo, qué porcentaje cumplirá luego de ser fiscalizado y qué porcentaje tienen pensado no cumplir.

Estos análisis, si se realizaran, permitirían al fisco provincial hallar soluciones adecuadas adoptando la mejor herramienta para cada tipo de contribuyente.

Esas tipologías o categorías se pueden precisar por diferentes métodos: análisis estadísticos de correlación, lecturas de padrón, análisis de regímenes de pago, auditorias fiscales recurrentes, matrices de riesgo fiscal, etc.

Los contribuyentes jujeños, desde el período 2018, son calificados e incluidos en cuatro (4) categorías de acuerdo al riesgo fiscal que proyectan. Más allá de que la Resolución General Nº 1.503 adolece de falta de implementación de consecuencias en su scoring, como herramienta le permite a la Dirección de Rentas clasificar a sus sujetos obligados de manera objetiva aunque sea la aconsejable.

Ahora bien, la cuestión sustancial es determinar si las acciones que implementa específicamente el fisco provincial para reducir el porcentaje de incumplimiento tributario repercuten positivamente en el scoring consolidado de contribuyentes o por el contrario, éste se mantiene inalterable.

De suyo que información de este tipo no se publica oficialmente pero también es cierto que medidas masivas repercuten en la calle y los resultados no tardan demasiado en emerger.

En los últimos tiempos se han tomado conocimiento de procesos masivos de intimaciones y multas sobre contribuyentes que no existen como tales desde hace muchos años. Trascendieron asimismo algunos lanzamientos de tibias campañas inductivas basadas en la utilización de presunciones a partir de indicios erróneos con su correspondiente invitación a rectificar declaraciones juradas.

La población impactada, indudablemente, sería muy significativa en números pero en términos de ingresos no existen resultados relevantes si observamos la secuencia recaudatoria.

La generación desmedida de multas, intimaciones, inducciones, etc., genera cuellos de botella operativos internos para el seguimiento de las instancias de apremio ejecutivo, problemas que se potencian con las deficiencias en la declaración de domicilios.

Por otra parte, se dispusieron desacertadas medidas de simplificación de trámite (v.gr. inscripción para contribuyentes no inscriptos detectados en operativos masivos de fiscalización, basados únicamente en un número de CUIL -ni siquiera CUIT-; trámite on line de solicitud de exenciones para grupos etarios de poca frecuencia de acceso a internet como jubilados, discapacitados, personas en condiciones de vulnerabilidad, etc.).

Si uno leyera entre líneas a partir de las acciones del fisco provincial, podría presumirse que existe una gran cantidad de contribuyentes que no cumplen porque no quiere y otra cantidad que no cumple porque le resulta un tanto difícil cumplir con ciertos requisitos administrativos.

Esa aseveración es falsa. Ese razonamiento omite a los contribuyentes que cumplirán pero solo una vez que sean fiscalizados o a los contribuyentes que no cumplen porque las condiciones económicas no son las mejores para ello por lo que se encuentran batallando por su supervivencia económica.

Sobre la base de nuestro expertise, de la información de que se dispone y de lo que se observa diariamente en la calle, nos atrevemos a sugerir algunas acciones.

Existe una gran cantidad de contribuyentes que desean cumplir con sus impuestos pero por las condiciones generales de la economía no están en condiciones de hacerlo.

Para ese segmento de contribuyentes es necesario disponer de medidas de alivio fiscal, algunas de las cuales se señalan a continuación:

  • Implementación de una moratoria general a diez años, con condonación parcial de intereses y total de multas. Dicha medida requiere de ley provincial.
  • Implementación de un régimen automático de crédito fiscal automático para aquellos contribuyentes cumplidores, de manera tal que se perciban beneficios e incentivos por el cumplimiento en tiempo y forma.
  • Propiciar diferimientos o desgravaciones en determinados tributos y circunstancias: por ejemplo en el pago del impuesto de sellos para la compra de automóviles 0 Km o usados, determinados alquileres, actividades específicas, etc.
  • Reducir la tasa de interés aplicable en los casos de mora en el pago de los impuestos provinciales.
  • Suspender temporalmente los procesos masivos de multas y títulos ejecutivos.

Para el segmento de contribuyentes que no tiene pensado cumplir deben reservarse las acciones de mayor poder fiscal y los mecanismos más fuertes de corrección de conductas disvaliosas. En esos casos la sugerencia es de disponer fiscalizaciones integrales en los casos en que se presuma elevado interés y no exista deuda cierta ni hipótesis contundentes de evasión. Si las hubiere, las fiscalizaciones deben ser rápidas, acotadas a inconsistencias puntuales y de tipo interno.

Para el segmento de contribuyentes que quieren cumplir recién una vez que son fiscalizados, lo ideal son los controles masivos recurrentes, integrales y sistémicos para llegar a una mayor cantidad de contribuyentes, midiendo eficientemente los niveles de cumplimiento y la eficacia de la acción fiscalizadora.

Finalmente, para los contribuyentes que desean cumplir pero no logran hacerlo por algunas cuestiones formales y que no tienen que ver con el pago en sí mismo del tributo, se sugiere avanzar con procesos de simplificación de trámites (presentación y pago de declaraciones juradas por internet, compensaciones on line efectuadas por los contribuyentes, ABM web con validación automática, exención de oficio con cruces automáticos para impuesto inmobiliario, etc.).

Hoy, las TICs permiten la utilización de la información de manera eficiente en la medida en que las matrices de intervención o los modelos de gestión inteligente sean bien diseñados. Sobre esa base, el proceso de toma de decisiones resulta más sencillo y el norte aparece más claramente.

Einstein solía decir que “locura es hacer lo mismo una y otra vez esperando obtener resultados diferentes”. Tan genial definición podría replicarse al subexamine.-

Por Diego Andrés Colazo
Contador Público Nacional
Especialista en Tributación

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